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COMENTARIO

SUMARIO: A. Introducción. B. El objeto: Ampliación del territorio de la Comunidad Autónoma a territorios históricos no integrados en otra Comunidad Autónoma. C. El procedimiento: Decisión de las Cortes Generales, previo acuerdo de las partes interesadas. D. El alcance de la Disposición Adicional Primera. E. La ampliación del territorio de la Comunidad Autónoma no supone reforma del Estatuto

A. INTRODUCCIÓN

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La disposición adicional primera del Estatuto mantiene literalmente la misma cláusula ya incluida en la disposición adicional primera del Estatuto de 1981, en relación con los denominados «territorios históricos». Señala, en este sentido, que

la ampliación de la Comunidad Autónoma a territorios históricos no integrados en otra comunidad autónoma se resolverá por las Cortes Generales previo acuerdo de las partes interesadas y sin que ello suponga reforma del presente Estatuto una vez que dichos territorios hayan vuelto a la soberanía española.

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Son diversas las cuestiones que procede analizar en este precepto, ciertamente singular. En primer lugar, su objeto, la ampliación del territorio de la Comunidad Autónoma a territorios no integrados en otra comunidad autónoma. En segundo lugar, el procedimiento para hacerlo, en el que, a su vez, pueden distinguirse dos aspectos. Por un lado, que no supone reforma del Estatuto; por otro lado, su resolución por las Cortes Generales, previo acuerdo de las partes interesadas, una vez que dichos territorios hayan vuelto a la soberanía española, de lo que deriva, en definitiva, su alcance.

B. EL OBJETO: AMPLIACIÓN DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA A TERRITORIOS HISTÓRICOS NO INTEGRADOS EN OTRA COMUNIDAD AUTÓNOMA

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Con el eufemismo de «territorios históricos» no integrados en otra comunidad autónoma, y con que vuelvan a la «soberanía española», el Estatuto sólo puede estar refiriéndose a la situación de Gibraltar. En apariencia, la redacción es incoherente, pues si la cláusula se activa sólo cuando esos territorios «hayan vuelto a la soberanía española» es porque no lo están en ese momento. En consecuencia, difícilmente pueden estar integrados en otra comunidad autónoma. En consecuencia, la referencia a la integración a la que se refiere la disposición adicional primera, sólo puede entenderse en un sentido geográfico, no jurídico-político; esto es, un territorio ubicado geográficamente en Andalucía, pero que no pertenece a España, aunque se plantea que en algún momento pueda volver a la soberanía española. Es evidente que, aunque no se mencione expresamente, se está refiriendo al supuesto de Gibraltar

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No se menciona de forma expresa a Gibraltar, seguramente, para evitar problemas diplomáticos 1. Resultaría ciertamente singular la inclusión en el bloque de la constitucionalidad de una mención a un territorio que en la actualidad pertenece a otro Estado de la Unión Europea, por más que el retorno a su soberanía sea una reivindicación permanente de España en los diversos organismos internacionales, incluida la Unión Europea.

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Como resulta conocido, Gibraltar es un territorio bajo dominación británica desde el Tratado de Utrecht de 1713 2. Las negociaciones para la descolonización de Gibraltar deben producirse, lógicamente, entre los Estados, teniendo en consideración los intereses y aspiraciones de la población gibraltareña, conforme a la doctrina de Naciones Unidas. Una hipotética participación de la Comunidad Autónoma sólo puede ser, en ese sentido, en el plano interno, esto es, una vez que se haya producido la vuelta de dichos territorios a la soberanía española. En este contexto, la disposición adicional primera del Estatuto sólo pretende abrir la posibilidad de que estos territorios se integren en la Comunidad Autónoma, ampliando su territorio, si así lo consideran las Cortes Generales y, además, no considera dicha ampliación como una reforma del Estatuto. En este sentido, diversas cuestiones procede comentar sobre esta disposición, una vez acotado su objeto: en primer lugar, el procedimiento para la ampliación de la Comunidad Autónoma a territorios históricos; en segundo lugar, el alcance de la previsión estatutaria y, finalmente, en tercer lugar, el que se diga expresamente que no supone reforma del Estatuto.

C. EL PROCEDIMIENTO: DECISIÓN DE LAS CORTES GENERALES, PREVIO ACUERDO DE LAS PARTES INTERESADAS

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El Estatuto se refiere al procedimiento para la ampliación de la Comunidad Autónoma a territorios históricos no integrados en otra comunidad autónoma. Se resolverá por las Cortes Generales, previo acuerdo con las partes interesadas.

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En consecuencia, estamos ante una decisión de las Cortes Generales susceptible de alterar el contenido del Estatuto de Autonomía. En concreto, supondría la modificación implícita del art. 2, según el cual «el territorio de Andalucía comprende el de los municipios de las provincias de Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla». La cuestión no es baladí, en cuanto supone contradecir la propia naturaleza del Estatuto de Autonomía caracterizado por la garantía de la rigidez, y para cuya modificación, como para su aprobación primera, debe concurrir la «doble voluntad» estatal y autonómica (STC 56/1990, FJ 5.º). De ahí, que la disposición adicional que comentamos establezca dos cautelas. Por un lado, no se considera reforma del Estatuto, de lo que nos ocupamos después; por otro lado, requiere el acuerdo previo de las partes interesadas, de manera que al menos en el proceso político se garantice esa concurrencia de la «doble voluntad».

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La referencia estatutaria al acuerdo previo de las partes interesadas nos plantea otra cuestión interesante: ¿cuáles son éstas? Parece claro que son partes interesadas el Estado y la Comunidad Autónoma cuyo territorio se verá ampliado por la decisión de las Cortes Generales. La duda estriba en si puede considerarse también como parte el cuerpo electoral de Gibraltar. No debe olvidarse que constituye una comunidad política preexistente y, en ese sentido, podría ser considerada «parte»; sobre su interés en esta decisión huelga hacer referencia alguna. En consecuencia, entiendo que el acuerdo previo a la decisión que han de adoptar las Cortes Generales, de ampliar la Comunidad Autónoma de Andalucía para incluir a Gibraltar, debe ser acordada por el Estado con la Comunidad Autónoma, pero contando también con la aceptación del cuerpo electoral del territorio que se pretende integrar en Andalucía, a través de la convocatoria de una consulta popular.

D. EL ALCANCE DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA

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También procede analizar el alcance de esta disposición adicional primera; esto es, si una vez dichos territorios hayan vuelto a la soberanía española, las Cortes Generales están obligadas a ampliar la Comunidad Autónoma para integrar a Gibraltar. La respuesta a esta cuestión la encontramos en la STC 31/2010. En puridad, el Estatuto está estableciendo una obligación para las Cortes Generales, es decir, para el Estado, que deberán resolver dicha ampliación. Sin embargo, en la citada STC 31/2010 el Tribunal Constitucional ha establecido en relación con diversos ámbitos materiales, que el Estatuto no puede vincular al Estado ni menoscabar la plena libertad de las Cortes Generales en su ámbito de actuación (FF.JJ. 113.º, en relación con la participación, o 138.º, en relación con las cláusulas de inversión, entre otros). En este sentido, la previsión estatutaria tiene un alcance político-programático, pero no vincula al legislador estatal. En realidad, le está abriendo la posibilidad al Estado de alterar el territorio de la Comunidad Autónoma para incorporar a Gibraltar, incluso sin seguir el procedimiento de reforma estatutaria, pero no lo puede obligar a ello. El hecho de que el Estatuto haya sido finalmente aprobado por las propias Cortes Generales, antes de someterse a referéndum, no altera esta consideración, pues deriva de la propia naturaleza de esta fuente, y de las limitaciones ínsitas a ella.

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Interpretada de esta forma, podemos considerar que la disposición adicional primera no entra en contradicción con el art. 144 b) CE. La incorporación de Gibraltar a Andalucía, una vez reincorporada a la soberanía española, es una posibilidad cuyo procedimiento establece el Estatuto, pero no es la única por la que pueden optar las Cortes Generales. El art. 144 b) establece, como se sabe, la previsión de que las Cortes Generales, por motivos de interés general, puedan autorizar o acordar un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. Este cauce tiene en Ceuta y Melilla a sus destinatarios primeros, pues en el momento de aprobarse la Constitución eran los únicos territorios de soberanía española no integrados en la organización provincial. Además, la referencia a la autorización se vinculaba a la disposición transitoria quinta CE, en la que se establece la posibilidad de constituirse en comunidades autónomas con la autorización de las Cortes prevista en el art. 144 CE, aunque en la práctica, las Cortes Generales optaron por acordar directamente sendos Estatutos para Ceuta y Melilla, la otra opción del art. 144 b), soslayando la disposición transitoria quinta CE (Montilla Martos, J. A., 1999, págs. 69-70). Así lo ha reconocido expresamente, validando la constitucionalidad del procedimiento seguido por las Cortes Generales, el Auto del Tribunal Constitucional 202/2000, de 25 de julio 3.

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No obstante, de retornar Gibraltar a la soberanía española mediante un Tratado internacional con el Reino Unido, también le sería aplicable lo establecido en el art. 144 b), y podría aprobarse un Estatuto de Autonomía específico para ese territorio, pues no estaría integrado en la organización provincial. Se ha sostenido en la doctrina (Mestre Delgado, J. F. págs. 2179-2180) e incluso en algún voto particular del Tribunal Constitucional (STC 240/2006, voto particular del magistrado J. Rodríguez Zapata, al que se adhiere el magistrado R. García-Calvo), que la segunda opción del art. 144 b), la de «acordar» un Estatuto para un territorio no integrado en la organización provincial, se había previsto para el supuesto de que España recuperase la soberanía sobre Gibraltar, mientras que a Ceuta y Melilla les resultaría aplicable sólo la «autorización» para constituirse en comunidad autónoma conforme al procedimiento de la disposición transitoria quinta CE. Ya hemos visto que esto no ha sido así, ni en la práctica ni en la interpretación del Tribunal Constitucional. Sin embargo, ello no obsta para que también le resulte aplicable a Gibraltar la posibilidad de acordar un Estatuto de autonomía y configurarse como ciudad con Estatuto de autonomía, de la misma forma que Ceuta y Melilla.

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Resulta claro, en conclusión, que si las Cortes Generales deciden acordar un Estatuto de autonomía para Gibraltar, no podrá oponerse a esa decisión la previsión estatutaria. El Estatuto no obliga a esa incorporación a Andalucía, sino que expresa la aspiración de completar su territorio con la integración en la península de Gibraltar (Álvarez-Ossorio Micheo, F., pág. 676). Para ello, en su marco de actuación, abre esa posibilidad y establece un procedimiento que facilita la adopción de la decisión, al permitir que las Cortes Generales alteren su territorio, sin considerarlo reforma del Estatuto, siempre que cuente con el acuerdo de las partes interesadas. Sin perjuicio de ello el Estado también puede decidir, de forma unilateral, utilizar el procedimiento del art. 144 b) CE.

E. LA AMPLIACIÓN DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA NO SUPONE REFORMA DEL ESTATUTO

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Finalmente, debemos ocuparnos de la singularidad de esta previsión, en cuanto determina expresamente que esa decisión de las Cortes Generales de ampliar el territorio de la Comunidad Autónoma para integrar a Gibraltar no supone reforma del presente Estatuto. Sólo encontramos otro ejemplo de modificación del Estatuto que no se considera reforma en el art. 178.2, en relación con los tributos cedidos por el Estado, que también reitera lo establecido en el Estatuto de 1981, en concreto en el art. 57.2 4. No obstante, pese a lo que indica el Estatuto, estamos ante una alteración de los contenidos estatutarios que sólo puede considerarse reforma. En concreto, el art. 2, que establece lo que comprende el territorio de Andalucía, resultaría reformado por esta vía. Ocurre que, de forma excepcional y por voluntad del propio Estatuto (Cruz Villalón, P., pág. 809), esta reforma no se produce por el procedimiento previsto en el Título X, sino por un procedimiento simplificado, en el que se limita la garantía de la rigidez estatutaria para facilitar la integración de Gibraltar que, como se ha dicho, es una aspiración de Andalucía. En todo caso, debe recordarse que la previsión de un acuerdo previo a la decisión de las Cortes Generales garantiza que no se vulnere la autonomía de la Comunidad Autónoma.

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En cualquier caso, resulta difícil presumir que una novedad de la importancia de la integración de Gibraltar en la Comunidad Autónoma no producirá una reforma estatutaria, pues además de la ampliación del territorio, esto es, de la modificación del art. 2, podría dar lugar a previsiones específicas sobre organización territorial o relaciones institucionales, más allá de la pura ampliación del territorio de la Comunidad Autónoma, que deberían hacerse efectivas a través del procedimiento de reforma estatutaria del Título X.


Notas al pie

[1] En el Anteproyecto de Estatuto de 1980 se decía que, «restablecida la plena soberanía sobre la ciudad española de Gibraltar, ésta quedará integrada en la Comunidad Autónoma, sin perjuicio del estatuto personal de sus habitantes». Sin embargo, durante la tramitación parlamentaria desapareció esa referencia expresa a Gibraltar.

[2] Conforme al art. X del Tratado de Utrecht: «El Rey Católico, por sí y por sus herederos y sucesores, cede por este Tratado a la Corona de la Gran Bretaña la plena y entera propiedad de la ciudad y castillo de Gibraltar, juntamente con su puerto, defensas y fortaleza que le pertenecen, dando la dicha propiedad absolutamente para que la tenga y goce con entero derecho y para siempre, sin excepción ni impedimento alguno».

[3] Señala en su FJ 4.º que «el Estatuto de Autonomía de Ceuta no se elaboró y aprobó siguiendo el procedimiento previsto en la disposición transitoria quinta, en relación con el inciso del art. 144 b) CE, relativo a la autorización de las Cortes Generales, sino con el que se refiere al "acuerdo" adoptado por las mismas previsto en el segundo inciso del artículo 144 CE».

[4] En ese supuesto, se intenta evitar un procedimiento de reforma que supondría un relevante obstáculo para las modificaciones de los tributos estatales cedidos a la Comunidad Autónoma (Balaguer Callejón, F., 2008, págs. 1273-1274).

 
 

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