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El Parlamento | Historia | Proceso autonómico

Proceso Autonómico


El día 21 de junio de 1982 se celebraba en los Reales Alcázares de Sevilla la sesión constitutiva del Parlamento de Andalucía. En este acto, realizado con la solemnidad que le prestaba la belleza del edificio capaz de compensar la escasez de medios materiales y personales de una institución sin pasado, se culminó un largo y tortuoso proceso que hizo de nuestra tierra la única Comunidad Autónoma que alcanzaba su autogobierno al amparo del artículo 151 de la Constitución Española.

El impulso inicial de ese proceso puede fecharse el 4 de diciembre de 1977. Ese día, cerca de un millón y medio de andaluces se manifestaron en las capitales de provincia respondiendo a la convocatoria de los diputados y senadores elegidos en Andalucía y que, agrupados en la Asamblea de Parlamentarios, serían los encargados de dar los primeros pasos conducentes a la elaboración de un Estatuto de Autonomía pleno de las competencias permitidas por el marco constitucional. Dos eran los caminos que habían de recorrerse simultáneamente: de una parte el de la voluntad política necesaria para ejercer el derecho a la autonomía puesto a disposición de las nacionalidades y regiones, y de otro la instrumentación jurídica de esa voluntad de acuerdo con las prescripciones establecidas en el Título VIII de la Constitución.

El denominado Pacto de Antequera de 4 de diciembre de 1978 vino a cumplir el primer requerimiento mediante un compromiso suscrito por todo el espectro de partidos políticos consistente en lograr la mayor autonomía posible en el más breve plazo de tiempo. El segundo se hacía efectivo a través del Decreto-Ley 11/1978, de 27 de abril, por el que se instituía la Junta de Andalucía como ente preautonómico y para cuya Presidencia fue elegido Plácido Fernández Viagas. Uno y otro recorrido se encuentran cuando tras las elecciones generales y locales de 1979 la nueva Junta presidida por Rafael Escuredo acuerda en Granada el 21 de junio seguir la vía del artículo 151 como medio de asegurar la consecución de una autonomía comprensiva del mayor contenido competencial. A esta decisión se suman inmediatamente las Diputaciones Provinciales y más del noventa por ciento de los municipios andaluces cumpliendo con creces el primer requisito constitucional. Casi al mismo tiempo se procede por parte de los representantes de los partidos políticos con representación parlamentaria a la redacción en la ciudad de Carmona de un primer borrador del que, tras algunas modificaciones en la misma ciudad sevillana en 1981, se aprobará en Córdoba el 28 de febrero de ese mismo año.

Sin embargo, antes de alcanzar su culminación con un texto definitivo, el proceso autonómico andaluz hubo de sortear no pocas dificultades derivadas de la decantación de dos concepciones que sobre el Estado descentralizado en general y sobre la autonomía andaluza en particular se enfrentaron durante esos años. De una parte la mantenida por UCD desde el Gobierno del Estado por la que se propugnaba la reconducción de todos los procesos iniciados, a excepción de las denominadas nacionalidades históricas – Cataluña, Galicia, País Vasco –, por la vía del artículo 143 de la Constitución Española. Se defendía con ello una concepción dual en la distribución territorial del poder o cuando menos un distinto ritmo en la consecución del techo competencial toda vez que en el mejor de los casos habrían de transcurrir cinco años para que el resto de las nacionalidades y regiones, incluida Andalucía, alcanzara una autonomía plena. La consecuencia de esta opción sería la existencia de dos clases de Comunidades Autónomas, unas de primer grado y dotadas de contenido político que dispondrían de un Parlamento o Asamblea con capacidad legislativa elegida por sufragio universal directo y un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas, y otras de segundo grado sin una organización institucional definida y de incierta potestad legislativa que bien pudieran desembocar en una nueva descentralización de tipo administrativo.

Frente a esta concepción la Junta Preautonómica, gobernada mayoritariamente por el PSOE, esgrimió desde el principio el derecho a una autonomía política equiparable en sus contenidos a las comunidades históricas aunque para ello tuviera que transitar por un camino que parecía diseñado a propósito para conducir al fracaso. Las razones de esta decisión hay que buscarlas en la profunda percepción que los andaluces tenían del secular abandono de nuestra tierra por parte del Estado y en la convicción de que sólo la proximidad del poder a los problemas que habían de resolverse permitirían iniciar las acciones necesarias que situaran a Andalucía en el camino de la modernización y el progreso.

Puede decirse sin miedo a equivocarse que se dirimía no tanto una cuestión de competencias, aun siendo éstas importantes, como una cuestión de principios: por su población, extensión geográfica y su aportación histórica y presente al conjunto de España desde los más diversos órdenes tanto políticos como sociales y culturales, Andalucía no podía quedar relegada a una posición secundaria en la tarea de transformación del Estado. Sólo así se entiende que pese a los intentos de reconducir el proceso por la vía del artículo 143, aun con la promesa de una autonomía de contenido político, la Junta de Andalucía no cejara en sus esfuerzos por mantener la ruta fijada.

Ya en el mismo desarrollo del referéndum por el que había de ratificarse con el voto directo de los ciudadanos la iniciativa adoptada por las corporaciones locales se puso de manifiesto la actitud del gobierno central que si bien no podía impedir legalmente su celebración sí utilizó cuantos recursos tuvo a su alcance para entorpecer esa ratificación. Desde la alambicada redacción de la pregunta, que dificultaba su comprensión, pasando por la reducción de la campaña a quince días y finalizando con la propaganda del partido gobernante a favor de la abstención, todo parecía abocado a un resultado negativo. Por eso, aun cuando no se alcanzaron las mayorías especialmente cualificadas exigidas por el texto constitucional, el triunfo del sí en todas las provincias andaluzas con la excepción de Almería hubo de valorarse como la expresión de la incuestionable voluntad del pueblo andaluz de situar a nuestra Comunidad en igualdad de derechos con las denominadas históricas.

No obstante si la continuación del proceso se hacía legalmente imposible y la voluntad política de un autogobierno pleno se mantuvo firme la consecuencia era una paralización que sólo podría superarse mediante una negociación política y la plasmación de su resultado en alguna fórmula jurídica capaz de reabrir el proceso interrumpido.

El acuerdo no se hizo esperar si bien con unas dimensiones que excedían con mucho de las necesarias para resolver el problema andaluz ya que en él se implicaba una solución generalizadora aplicable al conjunto del territorio del Estado.

Seguramente con los Acuerdos Autonómicos de 1981, suscritos entre los dos partidos mayoritarios UCD y PSOE, se produjo la decisión política más trascendente de las adoptadas tras la aprobación del texto constitucional. En síntesis los mencionados acuerdos venían a establecer un criterio básico y compartido en el desarrollo del Título VIII de la Constitución por el que se despejaban algunas incertidumbres derivadas de una interpretación descontextualizada. Así frente a una lectura inicial que apuntaba a la existencia de dos clases de autonomías, políticas unas y acaso meramente administrativas otras, se impuso una reinterpretación tendente a homogeneizar la organización institucional de todas ellas dotándolas de una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, un Consejo de Gobierno y un Presidente designado por aquélla mediante una relación de confianza propia de los regímenes parlamentarios. Por lo que al ámbito de competencias se refiere se acordaba igualmente su equiparación última si bien se difería en el tiempo arbitrando distintas fórmulas legales bien a través de leyes complementarias bien previa reforma de los correspondientes Estatutos.

Desde estos presupuestos se procedía a desbloquear el proceso autonómico andaluz modificando para ello la Ley de Referéndum de manera que permitió suplir la carencia de Almería por una ley orgánica promulgada a solicitud de los diputados y senadores de esa provincia. A partir de ese momento la tramitación parlamentaria del Estatuto de Autonomía de Andalucía no sufrió mayores contratiempos sometiéndose a referéndum popular el 20 de octubre de 1981 y siendo ratificado por las Cortes en diciembre de ese mismo año.

De acuerdo con lo dispuesto en el propio Estatuto la primera tarea de la Junta Preautonómica era la convocatoria de elecciones, lo que se llevó a cabo por Decreto 18/1982, de 8 de marzo.

La celebración de esta consulta electoral el día 23 de mayo marcaba un hito para Andalucía no sólo por ser la primera vez en la historia que los andaluces designaban a sus representantes para la constitución de su propio Parlamento sino porque de sus resultados iba a depender tanto la configuración del sistema de partidos, pieza clave del sistema político, como la orientación inicial de la andadura que ahora comenzaba. De ahí a su vez la relevancia de la normativa electoral que iba a regularla.

Al igual que sucede con la Constitución, el Estatuto no determina con exactitud el número de miembros del Parlamento limitándose a marcar una horquilla de noventa a ciento diez diputados que para estas primeras elecciones quedó concretado en ciento nueve de acuerdo con la siguiente distribución territorial:

ProvinciaNúmero de diputados
Almeria 11
Huelva 11
Jaén 13
Granada 13
Córdoba 13
Cádiz 15
Málaga 15
Sevilla 18

Con ello se daba cumplimiento al mandato estatutario por el cual ninguna provincia tendría más del doble de diputados que otra introduciendo así una mayor ponderación territorial a costa de una subrepresentación de las más pobladas y una sobrerepresentación de las menos. Al mismo tiempo se aseguraba, atendiendo a un pacto político, la concurrencia de al menos cuatro provincias para la obtención de la mayoría absoluta al objeto de evitar una posible concentración territorial de las decisiones en un espacio aun no suficientemente integrado en el que por algunos sectores seguía apelándose a las dos Andalucías, oriental y occidental.

Por lo que a la fórmula electoral se refiere, si bien la Constitución permitía optar por otro modelo dentro de los sistemas proporcionales, los autores del Estatuto prefirieron hacer suya la fórmula D’Hont por remisión a la que rige para las elecciones al Congreso. Sin duda fue determinante en esta decisión los buenos resultados que con ella obtuvieron los partidos mayoritarios. Dentro del binomio representatividad-gobernabilidad la fórmula elegida había contribuido a la configuración de un sistema de partidos en el ámbito estatal que, sin renunciar a la representación de la diversidad política de la sociedad española haciendo posible la obtención de escaños de los partidos minoritarios, reducía suficientemente el espectro como para facilitar la gobernabilidad por parte de los mayoritarios y aun la obtención de mayorías absolutas. Tales efectos fueron en general positivamente valoradas toda vez que se trataba de consolidar una democracia incipiente y amenazada aun de múltiples riesgos del que no era el menor la atomización de partidos y formaciones políticas concurrentes a las diversas elecciones.

Correspondía ahora a Andalucía comprobar la idoneidad del sistema. También como ocurriera tres años antes en las elecciones generales presentaron candidaturas un elevado número de partidos si bien atenuados por los resultados de éstas que operaron a modo de primera criba tanto para el conjunto del Estado como para Andalucía. Aun así ocho partidos lograron presentar candidatos en todos los distritos provinciales mientras otros lo hicieron por algunas circunscripciones, desde los quince que lo hicieron por Sevilla hasta los nueve de Almería.

AlmeriaCádizCórdobaGranadaHuelvaJaénMálagaSevillaNúm.VotosDip.
PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAÑOL DE ANDALUCÍA 78.542 207.296 182.219 183.524 96.604 171.758 216.120 356.767 8 1.492.830 66
FEDERACIÓN DE ALIANZA POPULAR 27.838 58.522 64.614 59.882 21.946 54.171 72.436 124.487 8 483.896 17
UNIÓN DE CENTRO DEMOCRÁTICO 35.288 43.493 48.575 51.632 32.454 53.697 43.610 62.099 8 370.848 15
PARTIDO COMUNISTA DE ANDALUCÍA-P.C.E. 6.582 22.925 46.896 31.316 9.207 29.745 29.582 67.471 8 243.724 8
PARTIDO SOCIALISTA DE ANDALUCÍA-P.A. 6.187 34.804 18.281 9.973 7.217 11.804 27.676 37.170 8 153.112 3
ASOCIACIÓN POLÍTICA FUERZA NUEVA 3.065 2.604 3.859 7.013 2.604 6.176 3.959 5.462 8 34.742 0
MOVIMIENTO COMUNISTA DE ANDALUCÍA 541 1.111 798 668 631 543 1.114 1.105 8 6.511 0
UNIFICACIÓN COMUNISTA DE ANDALUCÍA 815 1.323 1.102 1.091 801 929 1.009 904 8 7.974 0
PARTIDO SOCIALISTA DE LOS TRABAJADORES * 5.686 4.562 * * * * 4.212 3 14.460 0
PARTIDO COMUNISTA OBRERO ESPAÑOL * * * * * * 3.591 4.307 2 7.898 0
FALANGE ESPAÑOLA DE LAS JONS * * 685 1.354 * 715 728 * 3 3.482 0
PARTIDO COMUNISTA-MARXISTA LENINISTA * 1.195 719 * * * 754 806 4 3.404 0
MOVIMIENTO FALANGISTA DE ESPAÑA * 602 * 458 326 414 528 813 6 3.141 0
CANDIDATURA GRANADINA DE LOS TRABAJADORES * * * 2.443 * * * * 1 2.443 0
SINDICALISTAS INDEPENDIENTES 1.270 * * * * * * * 1 1.270 0
PARTIDO SOCIALISTA * * * * 949 * * * 1 949 0
LIGA COMUNISTA REVOLUCIONARIA * * * 0 391 * * 509 1 900 0
SOLIDARIDAD POPULAR ANDALUZA * * * * * 483 * * 1 483 0
ORGANIZACIÓN COMUNISTA ESPAÑOLA (BANDERA ROJA) * * * * * * 8 ** 2 8 0
9 11 11 12 11 11 13 15 109
* No presentan candidaturas en esas circunscripciones
Número: Se refiere al número de provincias donde ha presentado candidaturas
** Retira la candidatura

De estos partidos y coaliciones sólo cinco lograrán obtener representación parlamentaria corroborándose en Andalucía el efecto que el sistema electoral había tenido en las elecciones generales, a saber, la reducción de la diversidad política a unos términos que hacían posible la gobernabilidad sin renunciar en exceso a la representación de la complejidad social, toda vez que el sexto partido en número de votos con 34.742 se encontraba ya muy alejado de los 153.112 conseguidos por el Partido Socialista de Andalucía-Partido Andaluz, último en obtener escaños en el Parlamento.

Por otra parte, si hacemos abstracción de algunas alteraciones, consecuencia más de políticas partidarias que de un verdadero cambio sociológico en la configuración del electorado, puede decirse que en términos generales estas primeras elecciones fijaron el mapa electoral y político andaluz durante los veinte años siguientes al otorgar los andaluces mayoritariamente y de forma reiterada su confianza al PSOE que, en solitario primero y en coalición con el Partido Andalucista después, ha permitido, con la excepción de la IV Legislatura (1994-1996), la formación de gobiernos estables en nuestra Comunidad Autónoma. Concretamente en esta I Legislatura que ahora se iniciaba la obtención de la mayoría absoluta facilitó la puesta en marcha de las nuevas instituciones autonómicas comenzando por la elección, en la sesión constitutiva de 21 de junio de 1982 de don Antonio Ojeda Escobar como Presidente del Parlamento de Andalucía y algunos días más tarde, en la sesión de los días 14 y 15 de julio, la de don Rafael Escuredo Rodríguez como primer Presidente de la Junta de Andalucía, de acuerdo ya con el procedimiento de investidura establecido por el Estatuto de Autonomía.

La solemnidad de estos actos podría servir de broche al cierre de la lucha de los andaluces por su autogobierno. Sin embargo con ello nos dotábamos de un instrumento que era necesario saber y querer utilizar aun cuando las circunstancias del momento no propiciaban el desarrollo de las competencias contenidas en esta norma básica. El clima de la política nacional parecía por el contrario dirigido a la búsqueda de mecanismos políticos y jurídicos recesivos para el proceso autonómico en general y muy particularmente para los Estatutos de Autonomía aprobados con posterioridad a la firma de los Acuerdos Autonómicos de 1981 tendentes a la racionalización de una situación percibida entonces como caótica a la que trataba de ponerse remedio mediante cierta igualación a la baja de aquellos elementos considerados perturbadores para el conjunto del sistema.

El propio Parlamento acusaba algunos de estos condicionamientos que bien pudieran interpretarse en su día como expresiones de cierto temor a lo político y de desconfianza al buen uso de las instituciones. Así por lo que se refiere al estatuto del diputado se suprimió la precisión inicial de una asignación económica por el ejercicio de las tareas parlamentarias y desaparecieron algunas causas de incompatibilidad referidas a cargos de Corporaciones Locales. Por otra parte y en relación a las sesiones parlamentarias se constreñían a cuatro meses teniendo la consideración de extraordinarias las que superasen dicha limitación. Finalmente en sus relaciones con el Ejecutivo se suprime la disolución anticipada y se contempla la investidura automática del Presidente de la Junta al margen de la voluntad de la Cámara en el supuesto de que ésta no alcance un acuerdo mayoritario sobre alguno de los candidatos.

Subyacía a estas restricciones una concepción alicorta del trabajo parlamentario y por elevación también acaso de la propia autonomía. Ni ésta parecía reclamar excesiva dedicación de sus diputados, que bien podían compatibilizar sus obligaciones públicas con otras actividades así como hacer frente a sus tareas durante tan sólo cuatro meses al año, ni era mucha la confianza que se ponía en los andaluces para resolver los conflictos entre poderes mediante los instrumentos propios de los sistemas parlamentarios como es la apelación al electorado en los casos de crisis. Sin embargo la Cámara andaluza, ya sea a través de la práctica parlamentaria ya sea a través de las oportunas modificaciones legales, pudo resolver estas dificultades iniciales y afrontar, en palabras de su Presidente, Antonio Ojeda, pronunciadas en su primera intervención, la “labor gigantesca” que era necesario realizar.


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Detalle de una ménsula que sostiene el balcón situado en el patio de la Botica
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