COMENTARIO

SUMARIO: A. Introducción. B. El derecho estatutario a acceder a las prestaciones de un sistema público de servicios sociales. C. El derecho estatutario a una renta básica. D. Reflexiones finales.

A. INTRODUCCIÓN

El art. 23 EAAnd reconoce el derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad a las prestaciones de un sistema público de servicios sociales y a una renta básica, como piedras de toque de un Estado del bienestar en el marco de un sistema descentralizado de asistencia social. En este artículo se dan cita dos de las tendencias que informan la configuración de nuestro Estado autonómico. La primera es precisamente en la descentralización de la asistencia social 1. El art. 148.1.20 CE recoge la asistencia social entre las competencias de las comunidades autónomas, competencia que ya asumía el EAAnd de 1981 (art. 13.22) y que, con terminología diversa, asumen los Estatutos de todas las comunidades autónomas de forma genérica (como «asistencia social», expresión utilizada por el art. 148.1.20 CE, «bienestar social» o «servicios sociales» 2) y, en su caso, también en relación a algunos colectivos sociales que se perciben como especialmente vulnerables. En esta línea, el EAAnd de 2007 asume competencias exclusivas en materia de asistencia social, cifrada en términos de servicios sociales y asistencia a personas y colectivos en situación de necesidad social o necesitadas de protección especial, con referencia específica a los menores, las familias y la infancia (art. 61), y la juventud (art. 74). Y en esta línea, el art. 23 EAAnd reconoce un derecho estatutario a esos servicios.

La segunda tendencia es la introducida por los Estatutos de Autonomía reformados desde 2006, consistente en el reconocimiento de derechos estatutarios de contenido social 3. El art. 23 EAAnd reconoce, en efecto, el acceso a las prestaciones de los servicios sociales autonómicos y a una renta básica, como derechos de rango estatutario. Ciertamente, los derechos estatutarios son una categoría jurídica en buena medida aún por perfilar. El Tribunal Constitucional parece tener claro el alcance de estos derechos. Tiene claro, para empezar, que sólo vinculan a los poderes públicos autonómicos (STC 31/2010, FJ 16.º). Y tiene claro, además, que en la medida en que no se limiten a reproducir un derecho fundamental reconocido en la Constitución española, como es el caso de los derechos que nos ocupan, los derechos estatutarios «deberán estar conectados con una materia atribuida como competencia por el Estatuto» a la comunidad autónoma en cuestión (STC 247/2007, FJ 15.º; véase también la STC 31/2010, FJ 16.º). Esta condición la satisface el art. 23 EAAnd. En efecto, los derechos que éste reconoce conectan con las competencias exclusivas que el Estatuto asume en materia de servicios sociales y prestaciones con finalidad asistencial (art. 61 EAAnd).

Lo que el Tribunal Constitucional no ha acabado de perfilar es la naturaleza jurídica de los derechos estatutarios, y su correspondiente eficacia. En su sentencia 247/2007 (FJ 15.º), el Tribunal subordinó la plena eficacia de estos derechos al «ejercicio por el legislador autonómico de la competencia normativa que le es propia»; «sólo entonces», entendió el Tribunal Constitucional, «se configurarán los consiguientes derechos subjetivos de los ciudadanos». La STC 31/2010 (FJ 16.º), por su parte, parece admitir, no sin ambigüedades, que aunque algunos derechos estatutarios dependen para su plena eficacia de la interpositio legislatoris, en la medida en que tienen contenido prestacional, la categoría de derechos estatutarios puede dar cobijo a verdaderos derechos subjetivos, directamente vinculantes y reclamables ante los tribunales de justicia. Sin duda, esta doctrina del Tribunal Constitucional tiene aún que ser perfilada. No parece, en efecto, que hayamos oído aún la última palabra del Tribunal Constitucional sobre la naturaleza jurídica de los derechos estatutarios, incluidos aquéllos de contenido prestacional. Entre éstos se encuentran los recogidos en el art. 23 EAAnd, cuya concreción depende en buena medida de su desarrollo legislativo, bien por su contenido (art. 23.1), o bien por remisión expresa a la ley (art. 23.2).

A falta de mayor concreción, podemos afirmar que, como poco, el art. 23 EAAnd integra en el bloque de la constitucionalidad un mandato al legislador autonómico de articular un sistema de servicios sociales y un sistema de renta básica, y de garantizar el acceso de todas las personas a los primeros y a la segunda. Como mucho, el art. 23 reconoce el derecho a reivindicar de los poderes públicos andaluces, si no una renta básica, cuya reivindicación el art. 23.2 subordina expresamente a su desarrollo legislativo, sí prestaciones sociales, siempre, claro está, en la medida en que éstas puedan efectivamente ser directamente reclamables (véase la STC 254/1993, FJ 6.º).

B. EL DERECHO ESTATUTARIO A ACCEDER A LAS PRESTACIONES DE UN SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES

Si los derechos sociales son piedra de toque del Estado democrático de derecho, por su carácter instrumental en la articulación de la igualdad de oportunidades para participar en los procesos deliberativos que lo sustentan (Häberle, P., 2006, págs. 533-534), y para el disfrute de los demás derechos (Frankenberg, G., 1996, págs. 1381-1390), el acceso en condiciones de igualdad a las prestaciones que forman parte de un sistema público de servicios sociales es instrumental en el disfrute de todos los derechos, incluidos los derechos sociales e incluido el derecho a la participación en asuntos públicos. Al garantizar el igual acceso de todas las personas a las prestaciones de dicho sistema de servicios, nuestro Estatuto de Autonomía está pues asumiendo el mandato que el art. 9.2 CE impone a los poderes públicos de garantizar las condiciones para la igual participación de todas las personas en todas las dimensiones de la vida pública.

Este mandato fue ya objeto de desarrollo legislativo en nuestra Comunidad Autónoma bajo el Estatuto de 1981. Destaca la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía (en adelante LSS), destinada a organizar a regular y garantizar un sistema público global, coordinado y participativo de servicios sociales «que ponga a disposición de las personas y de los grupos en que éstas se integran recursos, acciones y prestaciones para el logro de su pleno desarrollo, así como la prevención, tratamiento y eliminación de las causas que conducen a su marginación» (art. 1) 4. Todo ello, con base en las competencias que Andalucía asumía entonces en materia de «sanidad, educación, asistencia y servicios sociales, desarrollo comunitario, régimen local, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, deporte y ocio, cultura, seguridad social, así como autoorganización» (Exposición de motivos). Entre las áreas de actuación de esta ley se encuentran la atención a la familia, la integración y participación de la tercera edad, de las personas con deficiencias físicas, psíquicas y sensoriales y de drogodependientes, con el objeto de posibilitar su integración social, promoviendo y favoreciendo la prevención y rehabilitación integral (arts. 6 y 11). A la LSS se unen la Ley 6/1999, de 7 de julio, de Atención y Protección a las Personas Mayores (v. el art. 19 supra) y la Ley 1/1999, de 31 de marzo, de Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía (v. el art. 24 infra), además de una serie de decretos y órdenes 5.

El art. 23 EAAnd ha venido a superponerse a este entramado normativo. Al hacerlo, ha elevado a la categoría de derecho estatutario la posibilidad de acceder al sistema público de servicios sociales que en él se articula en condiciones de igualdad. Posiblemente ha elevado a derecho estatutario el acceso a prestaciones sociales más allá de las previsiones de dicho sistema, siempre en la medida en que se trate de prestaciones reclamables ante los poderes públicos andaluces sin necesidad de ulteriores desarrollos normativos (v. la STC 254/1993, FJ 6.º). Que esto sea o no así dependerá, como ya antes señalaba, del sentido en el que el Tribunal Constitucional continúe perfilando la naturaleza jurídica de los derechos estatutarios.

C. EL DERECHO ESTATUTARIO A UNA RENTA BÁSICA

En los últimos años ha ido ganando terreno la propuesta de una asignación monetaria básica e incondicional para toda la ciudadanía, posiblemente también para residentes, lo que se conoce como renta básica –o ingreso ciudadano o pensión ciudadana, entre otras denominaciones. La propuesta consiste en conceder a toda la ciudadanía, a título individual y de forma incondicionada, con independencia, en concreto, de cuáles sean las necesidades materiales de las personas destinatarias y de cuál sea o haya sido su relación con el mundo laboral, un ingreso monetario básico para funcionar como ciudadana/o activa/o en un estado democrático participativo. Todo ello con el objetivo de construir un modelo de ciudadanía desvinculado de la figura del ciudadano trabajador.

En su construcción moderna, de corte liberal, la ciudadanía se identifica con la titularidad de derechos y se articula en un modelo de pertenencia a lo público que gira en torno al individuo independiente, identificado con el individuo trabajador y diseñado con rasgos simbólica y funcionalmente masculinos (Rodríguez Ruiz, B., 2010, págs. 91-97 –v. el art. 167 infra–). El modelo de ciudadano moderno es, efectivamente, el hombre trabajador para quien la independencia personal constituye tanto el requisito como el resultado de su integración en el mundo laboral (Marshall, T. H., pág. 74 y ss.). Es este individuo el que cataliza el grueso de las prestaciones sociales, de las contributivas de la Seguridad Social y de las no contributivas o asistenciales, en la medida en que, al menos en principio, éstas se conciben como prestaciones destinadas a suplir carencias del sistema de Seguridad Social que, en un Estado social basado en el pleno empleo, se entendía, sólo podían ser marginales (Sáenz Royo, E., 2009, págs. 39-42 –sobre este tema, v. el art. 61 infra–).

La renta básica aspira a romper con este modelo ciudadano. Y lo hace con la propuesta, heredada de la tradición republicana, de que el Estado garantice a sus integrantes un «derecho a la existencia», o una pensión vitalicia destinada a personas mayores de cincuenta años 6. La renta básica aspira a poner fin a la contradicción que supone que en un Estado democrático participativo existan bolsas de exclusión social de raíces económicas. Se propone para ello redefinir la ciudadanía en términos que desvinculen la dignidad ciudadana del empleo, desestigmatizando la percepción de ayudas públicas y revalorizando formas de participación en la cosa pública ajenas a la lógica laboral y del beneficio económico. El objetivo de la renta básica es, en definitiva, romper con el modelo de ciudadano trabajador para abrazar una visión de la ciudadanía activa más amplia, en la que la capacidad de todas y de todos de participar en los designios del Estado deje de valorarse con base en parámetros exclusivamente económicos y aparezca articulada mediante la garantía de un mínimo vital individual, incondicional y universal 7.

De este objetivo parece hacerse eco el Estatuto de Autonomía para Andalucía de 2007 al reconocer en su art. 23.2, en sintonía con los demás Estatutos reformados desde el año 2006, un derecho a percibir de los poderes públicos una renta básica «con arreglo a lo dispuesto en la ley» (v. el art. 15. EAV, el art. 24.3 EAC, el art. 21 EAIB, el art. 23.1 EAAr y el art. 13.9 EACL). Sin embargo, y en línea también con otros Estatutos de Autonomía, el art. 23.2 EAAnd no reconoce un derecho universal a percibir esta renta, sujeto siempre a su regulación legal, sino a percibirla sólo «en caso de necesidad» –necesidad que otros Estatutos de Autonomía cifran en términos de pobreza o de exclusión social (v. el art. 15. EAV, los arts. 24.3 y 21 EAIB, el art. 13.9 EACL; y como contraste, v. el art. 23.1 EAAr). Nuestro Estatuto de Autonomía reconoce pues el derecho a una renta básica, sí, pero en términos que nos alejan de la universalidad e incondicionalidad características de la renta básica concebida como prestación de ciudadanía. Antes bien, reconoce el derecho a una renta básica como prestación subordinada a criterios de necesidad, en la línea de las prestaciones asistenciales no contributivas.

El art. 23.2 sigue en este punto la línea de la normativa aprobada en nuestra Comunidad Autónoma bajo la vigencia del Estatuto de Autonomía de 1981. Así, ya el Programa de Solidaridad para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía, diseñado en el Decreto 400/1990, de 27 de noviembre, preveía un Ingreso Mínimo de Solidaridad dirigido a la integración de lo que el programa denominaba «capas marginadas de la sociedad andaluza» (Exposición de motivos), identificadas en función de su nivel de ingresos (art. 1). La filosofía de este programa era integrar a esas capas marginadas en la ciudadanía activa de nuestra Comunidad Autónoma mediante medidas de inserción, como la educación permanente y formación profesional de adultos y jóvenes, la participación en empleos públicos temporales, o el acceso a vivienda pública en alquiler gratuito durante dos años (art. 8). El Ingreso Mínimo de Solidaridad se preveía como una medida asistencial subsidiaria, para los casos en que no fuese posible adoptar medidas concretas de inclusión social activa. Beneficiarias de este programa no eran, por lo demás, las personas, sino las unidades familiares, en concreto las unidades familiares con un nivel máximo de ingresos calculado por referencia al Salario Mínimo Interprofesional, y cuyos miembros hubiesen estado censados como residentes en la Comunidad Autónoma de Andalucía antes del 1 de junio de 1989 (arts. 1 y 2) –sin perjuicio de que una persona sola pueda constituir una unidad familiar en algunos supuestos (art. 2).

La reforma de este programa, operada por el Decreto 2/1999, de 12 de enero, sobre la base de los compromisos adquiridos en el Decreto 113/1998, de 2 de junio, de creación de la Comisión para la reforma del Decreto 400/1990, de 27 de noviembre, vino a normalizar su dimensión asistencial, posibilitando la convivencia del Ingreso Mínimo de Solidaridad con otras acciones y medidas, que comprenden la inserción en itinerarios profesionales, medidas educativas y el acceso a la vivienda (art. 5). Al igual que en la configuración original del programa, con todo, el acceso a estas acciones y medidas sigue reservado a unidades familiares, y no a individuos –salvo que éstos constituyan una unidad familiar unipersonal. Y al igual que en la configuración original del programa, el acceso a estas acciones y medidas está subordinado a que los miembros de las unidades familiares peticionarias acrediten un nivel máximo de ingresos, calculado por referencia al Salario Mínimo Interprofesional. Todo ello además de haber estado empadronados en un municipio de Andalucía como residentes en un mismo domicilio al menos con un año de antelación a la fecha de presentación de la solicitud –, salvo circunstancias excepcionales (arts. 2 y 6). A cambio, los miembros mayores de edad de estas unidades familiares se comprometen, entre otras cosas, a no rechazar oferta de empleo adecuada, ni cualquiera de las acciones previstas en el Programa de Solidaridad (art. 11), así como a firmar y cumplir un Compromiso de Inserción si fuesen requeridos para ello, comprometiéndose a desarrollar actividades que promuevan su integración y responsabilidad familiar en los ámbitos de escolarización, salud y vivienda y su inserción en el mercado laboral (art. 10) 8. Nos encontramos, en definitiva, ante medidas dirigidas a unidades familiares que viven en circunstancias de marginalidad económica y posiblemente social, y destinadas a promover su inserción social fundamentalmente a través de su inserción en el mercado laboral. Ubicado en el marco de este tipo de medidas, el Ingreso Mínimo de Solidaridad se configura como un modelo de renta de inserción social ni individual, ni universal, ni incondicionado. Más que ante una renta básica de ciudadanía, nos encontramos, pues, ante una ayuda no contributiva de corte asistencial, dirigida a sectores poblacionales cuya exclusión de la ciudadanía se mide en términos de su exclusión del mercado de trabajo, y orientadas, en última instancia, a lograr su inserción social a través de éste.

Tras la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de 2007 9, y en cumplimiento del mandato contenido en su art. 23, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía inició la redacción de un anteproyecto de Ley de Inclusión Social en Andalucía. El objetivo es otorgar rango legal a todas las medidas contempladas en el Programa de Solidaridad para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía, incluida la regulación de lo que ahora, en consonancia con el art. 23.2 EAAnd, se viene a llamar renta básica 10. Tal y como aparece diseñada en el anteproyecto, con todo, el perfil de esta renta básica coincide con el del Ingreso Mínimo de Solidaridad, en la medida en que sus destinatarios son unidades familiares cuyos miembros hayan estado empadronados en un mismo municipio en Andalucía al menos con 24 meses de antelación a la fecha de presentación de la solicitud, cuyos ingresos no superen un máximo, calculado sobre un porcentaje del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), y cuyos miembros mayores de edad se obliguen al cumplimiento de un Convenio de Inserción. A fecha de hoy, el anteproyecto de Ley de Inclusión Social sigue pendiente de tramitación parlamentaria.

D. REFLEXIONES FINALES

El art. 23 EAAnd responde a la toma conciencia de la estrecha relación entre el acceso a servicios sociales y el disfrute de derechos fundamentales, incluido el derecho de participación en la vida pública en el marco del estado democrático, entre el acceso a servicios sociales, en definitiva, y la articulación de la ciudadanía en clave social, sobre la base del principio de igualdad. Lo cual conecta con la descentralización de los servicios sociales y el desarrollo autonómico del estado del bienestar, consolidado con el reconocimiento de derechos de contenido social a nivel estatutario. Pero mientras el derecho a acceder a las prestaciones de los servicios sociales autonómicos se reconoce sin distorsiones, el derecho a una renta básica se reconoce en términos que lo alejan de la función social ciudadana atribuida a ésta, cual es la atribución a todas las personas, y a título individual, de un mínimo vital, condicionado únicamente a la ciudadanía o residencia, como instrumento central en la construcción de una ciudadanía participativa desvinculada del modelo moderno del ciudadano trabajador. El art. 23.2 EAAnd reconoce el derecho a percibir una renta básica, sí, pero sólo a quien se encuentre en situación de necesidad. De este modo, el art. 23.2 EAAnd matiza de forma importante el modelo liberal moderno de ciudadanía. Lo hace, sin embargo, sin apartarse del perfil laboral de ese modelo, sin sentar las bases para un modelo ciudadano alternativo en cuyo centro se sitúe una construcción de las posibilidades de aportación ciudadana a la cosa pública que vaya más allá de lo laboral –para abarcar, por ejemplo, las labores de cuidado, como sugiere la propuesta de un modelo de «ciudadanía del cuidado» (careful citizenship, cifr. LISTER, 1997, pág. 180 11). Sería interesante que, cuanto menos, el debate en torno al desarrollo normativo del art. 23.2 EAAnd y sus homólogos en otros Estatutos de Autonomía sirviese de plataforma para un debate más amplio en torno al modelo de ciudadanía que queremos sirva de referencia para nuestro Estado del bienestar en el siglo XXI.

---

Notas al pie

[1] El incremento de la complejidad social ha resultado en un crecimiento de la demanda de asistencia social y de la intervención del Estado central en este terreno. Sobre la articulación competencial de esta intervención del Estado, véase el art. 61 EAAnd infra.

[2] Sobre esta diversidad terminológica, véanse Montoya Melgar, A. (Dir.), 2007, pág. 104, y Sáenz Royo, E., 2010 (en prensa).

[3] Sobre el carácter social de la práctica totalidad de los derechos estatutarios, véase Medina Guerrero, M., 2008, págs. 2-3.

[4] Estos servicios se dividen en comunitarios (que «constituyen la estructura básica del sistema público de servicios sociales de Andalucía» –art. 7–) y especializados (que «se dirigen hacia determinados sectores de la población que por sus condiciones o circunstancias necesitan de una atención específica» –art. 11–). El art. 20 LSS crea «el Instituto Andaluz de Servicios Sociales (IASS)».

[5] Véanse, entre otros, el Decreto 49/1986, de 5 de marzo, por el que se crean los servicios sociales comunitarios; el Decreto 11/1992, de 28 de enero, que establece la naturaleza y prestaciones de los servicios sociales comunitarios; el Decreto 87/1996, de 20 de febrero, modificado por el Decreto 102/2000, de 15 de marzo, por el que se regula la autorización, registro y acreditación de los Servicios Sociales de Andalucía; el Decreto 203/2002, de 16 de julio, que regula el sistema de financiación de estos servicios; la Orden de 3 enero 2000, que deroga la Orden de 24 de marzo de 1994 y regula la cooperación con las diputaciones provinciales y los ayuntamientos de municipios con población superior a los veinte mil habitantes, pertenecientes a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en materia de servicios sociales comunitarios –véanse también los arts. 19 supra y 24 EAAnd infra–.

[6] Raventós Pañella, D., y Soriano Díaz, R., 2010, págs. 191-192, citando a Robespierre y a Thomas Paine.

[7] Sobre los argumentos éticos y pragmáticos que alimentan el debate en torno a la renta básica, véanse Raventós Pañella, D., y Soriano Díaz, R., 2010, pág. 190 y ss.

[8] Véase la Orden de 8 de octubre de 1999, por la que se regula el pago del Ingreso Mínimo de Solidaridad establecido en el Decreto 2/1999, de 12 de enero. Estas políticas de inclusión social y otras más fueron objeto de desarrollo en el Plan Andaluz para la Inclusión Social 2003/2006, aprobado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 11 de noviembre de 2003.

[9] Véanse también, a nivel estatal, las proposiciones de ley debatidas en el Congreso de los Diputados el 2 de octubre de 2007 (http://www.congreso.es/public_oficiales/L8/CONG/DS/PL/PL_288.PDF), así como otra publicada en el BOCG en 2008 (http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/B/B _068-01.PDF).

[10] Véase http://www.juntadeandalucia.es/igualdadybienestarsocial/opencms/system/bodies/Programas_ Solidaridad/Legislacion/R20071102_borrado/LISA_30_de_octubre.pdf

[11] Sobre este tema, véase Rodríguez Ruiz, 2010, págs. 98-105, y las referencias incluidas en la nota 37.