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I LEGISLATURA (junio 1982-junio 1986)
Si excluimos la reforma del Reglamento y una proposición de ley ante las Cortes Generales, durante la I legislatura, el Parlamento de Andalucía aprobó un total de 43 leyes, de las que 42 tuvieron su origen en una iniciativa del Consejo de Gobierno y tan sólo una fue consecuencia de una propuesta surgida en la propia Cámara mediante una proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Andalucista. Significa ello que, al igual que ocurre en la práctica totalidad de los modernos sistemas democráticos, la función legislativa sirve fundamentalmente como cauce para dar cumplimiento al programa de gobierno en base al cual fue investido el Presidente de la Junta.
Como no podía ser de otra forma, buena parte de la actividad legislativa durante estos primeros años estuvo dedicada a la configuración institucional del autogobierno, comenzando por la aprobación del Reglamento del Parlamento, en el que se contienen los principios organizativos de la propia Cámara, así como los procedimientos para el ejercicio de las funciones que le corresponden. A esta norma imprescindible para el funcionamiento del sistema hay que añadir un conjunto de leyes de evidente contenido institucional y con clara vocación de permanencia por las que se regulaban elementos tanto simbólicos como funcionales, tales como la Ley del Himno y el Escudo, la Ley de Organización Territorial, la Ley del Gobierno y la Administración, la Ley del Defensor del Pueblo, la Ley Electoral, etcétera.
Igualmente, esta I legislatura se caracteriza por la puesta en marcha de la actividad económica pública por medio de la cual se pretende incidir en el panorama económico de Andalucía creando las condiciones que permitieran el desarrollo de la Comunidad. Además de la Ley de Hacienda, se crean sociedades instrumentales de promoción, como el IPIA o la Soprea, y se elaboran mediante ley planes tales como el Extraordinario de Inversiones o el Económico de Andalucía.
Por lo que se refiere a la legislación más sustantiva, la actividad legislativa va a centrarse en tres áreas que constituyen otros tantos bloques de materias sobre los que la Comunidad detenta un amplio espacio competencial y que son expresión de un interés que ya no se abandonará en legislaturas sucesivas, concernientes a las áreas de la cultura y la educación -bibliotecas, museos, archivos, consejos escolares, Consejo Social de Universidades-, sanidad -Servicio Andaluz de Salud e Instituto Andaluz de Salud Mental- y medio ambiente, con la promulgación de leyes por las que se declaran los primeros espacios naturales, como la Laguna de Fuente de Piedra, a propuesta del Grupo Parlamentario Andalucista, Zonas Húmedas del Sur de Córdoba o las Marismas del Odiel.
Mención especial merece en esta etapa inicial de la autonomía andaluza la Ley de Reforma Agraria, que había formado parte destacada del debate político de años anteriores y que evidenciaba la importancia que desde una perspectiva más social y política que estrictamente económica seguía teniendo para Andalucía el sector agrario. La sentencia del Tribunal Constitucional que resolvió el recurso interpuesto en su día por un grupo de senadores declarando su plena adecuación a la Constitución contribuyó a una interpretación del concepto de propiedad y su función social desde postulados constitucionales.
II LEGISLATURA (julio 1986-junio 1990)
Puede decirse que esta II legislatura del Parlamento de Andalucía es una continuación de la primera, por cuanto su actividad legislativa incide en términos generales en las mismas líneas antes expuestas, bien ampliando las instituciones autonómicas, bien dotándose de nuevos instrumentos de intervención económica, bien regulando aspectos estrechamente vinculados al desarrollo del Estado del bienestar en ámbitos de políticas asistenciales.
Merece la pena destacarse, sin embargo, un cierto decaimiento cuantitativo en la actividad legislativa de la Cámara, al descender a 30 el número de leyes aprobadas frente a las 43 de la etapa anterior; reducción fácilmente comprensible por cuanto se encontraban ya reglados los aspectos fundamentales de la organización jurídico-administrativa de la Comunidad Autónoma, si bien han de destacarse algunas leyes que vinieron a completar el panorama institucional, como aquellas dirigidas a establecer las relaciones de cooperación y colaboración de la Junta de Andalucía con las administraciones locales andaluzas -como es el caso de la Ley de Relaciones con las Diputaciones o la Ley del Consejo Andaluz de Municipios- y aquellas otras que significaban una profundización de la democracia en el ámbito de la Comunidad al reconocer a los ciudadanos y ayuntamientos el derecho a ejercer la iniciativa legislativa o estableciendo la fiscalización externa de los fondos públicos de la Comunidad Autónoma mediante la creación de la Cámara de Cuentas de Andalucía.
En relación con la política económica, la Comunidad Autónoma continúa dotándose de medios instrumentales mediante la creación del Instituto de Fomento de Andalucía -IFA- y de la Ley de Estadística de la Comunidad Autónoma, al objeto de facilitar la planificación de las políticas económicas públicas.
Destacan en el ámbito de políticas más sectoriales tres leyes de clara incidencia general en la vida de los ciudadanos y que suponen el compromiso de un esfuerzo económico sostenido para atender al mantenimiento y desarrollo de los objetivos que con ellas se pretenden: de una parte la Ley de Gratuidad de Estudios en los Centros Públicos de Bachillerato, con la supresión de las tasas; de otra la Ley de la Empresa Pública de Radio y Televisión de Andalucía, y finalmente la Ley de Servicios Sociales de Andalucía, por la que se regula y garantiza un sistema público de servicios sociales dirigido a las clases marginadas de la población o con problemáticas específicas.
Continuando con la atención prestada a la política medioambiental desde los primeros años de vida del Parlamento de Andalucía, hay que hacer mención a la ley por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos, en la que, además de su carácter declarativo, se establecen nuevos regímenes de protección atendiendo a su clasificación.
Finalmente asistimos en esta legislatura a una cierta colaboración por encima de lo que suele ser normal entre Gobierno y Parlamento en la tarea legislativa, al encontrarnos con cinco leyes que tienen su origen en una proposición de ley, es decir, en una iniciativa adoptada en el seno de la propia Cámara a instancia de algún grupo parlamentario, como es, por ejemplo, la ley por la que se modifica el Consejo Asesor de RTVE en Andalucía, a propuesta de Izquierda Unida-Convocatoria por Andalucía, o la ley por la que se modifica la ordenación de la Función pública de la Junta, a propuesta del Grupo Parlamentario Popular, entre otras.
III LEGISLATURA (julio 1990-junio 1994)
Acaso lo más destacable de esta III legislatura es el cambio en la Presidencia de la Comunidad Autónoma, donde Manuel Chaves González sustituye a José Rodríguez de la Borbolla Camoyán, lo que no va a significar, sin embargo, un cambio en la orientación de la actividad legislativa, al tratarse de personas pertenecientes al Partido Socialista. En todo caso se confirma la línea descendente en el número de leyes, que pasa ahora a una cifra total de 24; número materialmente aún menor si se considera que algunas de ellas o bien son modificadoras de leyes anteriores o tienen un mero carácter instrumental, como es el caso de las leyes presupuestarias o de crédito extraordinario.
Por lo que se refiere a leyes de contenido institucional, hay que hacer mención a la Ley de Creación del Consejo Consultivo. Se trata de un órgano de asesoramiento jurídico de la Junta de Andalucía no previsto en el Estatuto de Autonomía, pero que la Comunidad Autónoma estableció en base a sus competencias exclusivas para la organización de sus instituciones de autogobierno.
Desde un punto de vista de la legislación material, esta legislatura vuelve a caracterizarse por la atención prestada a aquellas materias directamente relacionadas con el Estado de bienestar, como son las relativas a cultura, sanidad y medio ambiente. Por lo que a educación y cultura se refiere, además de la importante Ley del Patrimonio Histórico por la que se establecen medidas de protección de bienes inmuebles de especial valor cultural, vale destacar la atención prestada al ámbito educativo superior a través de la Ley de Coordinación del Sistema Universitario, la Ley de la Creación de la Universidad Internacional de Andalucía y las leyes de creación de las Universidades de Almería, Huelva y Jaén. En materia sanitaria se crea por ley la Empresa Pública para la Gestión de los Servicios de Emergencia Sanitaria, por la que se organiza la prestación de un servicio cualificado de atención a pacientes en situación de riesgo vital o de secuela grave permanente, y en materia medioambiental se abren paso leyes de vocación general, como la Ley Forestal y la de Protección Ambiental. Finalmente, y concerniente a la articulación territorial, se promulgan la Ley de Ordenación del Territorio y la Ley de Demarcación Municipal de Andalucía.
Especial alusión requiere la ley de modificación de la Ley del Gobierno y la Administración, por la que se otorgó al Presidente de la Junta la facultad de disolver anticipadamente el Parlamento de Andalucía. Esta potestad no prevista en el Estatuto de Autonomía supuso un importante refuerzo de los poderes del Presidente y homologó el sistema político andaluz al del Poder central en cuanto a los elementos que conforman su régimen parlamentario de gobierno.
IV LEGISLATURA (julio 1994-marzo 1996)
Es ésta una legislatura que puede calificarse de atípica por cuanto su característica principal viene marcada por la existencia de un Gobierno en minoría al que le resultará difícil llevar a la práctica su programa de gobierno mediante la planificación de la correspondiente actividad legislativa. De hecho, de los siete textos aprobados, que sumarían nueve incluyendo la reforma del Reglamento y una proposición de ley ante las Cortes, sólo uno de ellos proviene de un proyecto de ley, el de Consejos Andaluces de Colegios Profesionales, ya que un segundo proyecto se limitó a la derogación de un único precepto de una ley anterior. El resto de la legislación aprobada trajo causa de proposiciones no de ley presentadas por los diferentes grupos parlamentarios y tenía como objetivo, en líneas generales, una presencia del Parlamento a través precisamente de los grupos parlamentarios en el nombramiento de determinados puestos, como son los casos del Director General de RTVA y el Presidente de las Juntas Rectoras de los Parques Naturales. Como leyes nuevas y provenientes también de sendas proposiciones no de ley se promulgan en esta legislatura la Ley Reguladora de la Publicidad Institucional y la Ley de Comercio Interior de Andalucía.
Aunque no se trata de una ley en sentido formal, merece consignarse la aprobación de una reforma del Reglamento del Parlamento de Andalucía suscrita por todos los grupos parlamentarios, y en la que se abordaron determinadas modificaciones aconsejadas por la experiencia adquirida hasta ese momento.
La legislatura finalizó con la disolución anticipada de la Cámara ejercida por el Presidente de la Junta.
V LEGISLATURA (abril 1996-marzo 2000)
El rasgo predominante de esta nueva etapa del Parlamento de Andalucía es la clara recuperación del pulso en cuanto a la actividad legislativa se refiere. Si durante las legislaturas anteriores parecía haberse establecido una pauta de ritmo decreciente de 43, 30, 24 y 7 -esta última cifra en media legislatura-, ahora se recupera e incrementa el número hasta alcanzar 45 textos legislativos aprobados.
La causa de este renovado impulso hay que buscarla, sin duda, en el esfuerzo del Gobierno en llevar a cabo un programa cuya concreción quedó frustrada como consecuencia del acortamiento de la legislatura anterior y de su posición minoritaria en la Cámara. Importa señalar, igualmente, que por primera vez en la vida política andaluza se produce un Gobierno de coalición entre el Partido Socialista y el Partido Andalucista, cuya consecuencia en el ámbito parlamentario es la obtención de una mayoría absoluta.
La heterogeneidad de cuestiones abordadas durante este período dificulta una exposición sistemática del trabajo hecho, si bien es posible realizar algunas consideraciones de carácter general.
Un primer conjunto de leyes tiene como objetivo adecuar algunas instituciones de la Comunidad a la nueva relación entre mayoría y minoría surgida de las elecciones, tarea que en líneas generales se encomienda al Grupo Parlamentario Socialista a través de proposiciones de ley, como son los casos del retorno a la situación original del Director General de RTVA y los Presidentes de las Juntas Rectoras de los Parques Naturales, que vuelven a ser nombrados por el Gobierno, o la ampliación de miembros de determinados órganos a fin de garantizar una composición más plural, como ocurre con el Defensor del Pueblo, la Cámara de Cuentas e incluso la propia Mesa de la Cámara.
Por lo que a la legislación más relacionada con la actividad de planificación económica se refiere, hay que destacar la Ley del Consejo Económico y Social, la Ley de Sociedades Cooperativas y, sobre todo, la Ley de Cajas de Ahorro de Andalucía, a la que puede calificarse como la ley más importante de la legislatura, tanto por el debate político que la acompañó como por su trascendencia objetiva como instrumento de impulso para el desarrollo económico de la Comunidad. Reseñables son, igualmente, tres leyes por las que se crean respectivamente los colegios profesionales de protésicos dentales, fisioterapeutas y podólogos de Andalucía.
Sobresale también un conjunto de leyes de evidente contenido social dirigidas a la mejora de las condiciones de vida de los sectores marginados de la sociedad o que se singularizan por una problemática especial. Así, aparte de la Ley de Salud, de carácter más general, hay que hacer mención a las leyes sobre prevención y asistencia en materia de drogas, de atención al menor, de atención a las personas con discapacidad o la Ley de Solidaridad en la Educación.
Otras leyes de especial relevancia son la Ley del Deporte, la Ley del Turismo, la Ley de Espectáculos Públicos y la Ley de Bienes de Entidades Locales, así como aquellas otras que mantienen la atención en cuestiones medioambientales, como la Ley de Prevención y Lucha contra Incendios Forestales o la del Espacio Natural de Doñana.
Interesa referirse, por último, a la práctica seguida durante la legislatura de presentación anual, junto a la de Presupuestos, de la conocida como Ley de Acompañamiento, en la que se aprueban medidas fiscales, de contratación administrativa, patrimonio, Función pública, etcétera.
VI LEGISLATURA (abril 2000-enero 2004)
La sexta legislatura ha mantenido una clara línea de continuidad respecto a la quinta, tanto en la composición del Gobierno, que ha renovado el acuerdo entre el Partido Socialista y el Partido Andalucista para la consecución de la mayoría absoluta, como en lo referente a la propia actividad legislativa.
Cuarenta y cuatro han sido las leyes aprobadas en esta legislatura, de las que siete tienen su origen en proposiciones de ley y el resto en proyectos presentados por el Gobierno. Al igual que sucedió en la anterior legislatura, se reserva a la iniciativa de la Cámara aquellos asuntos que afectan a órganos de extracción parlamentaria, como es el caso del Defensor del Pueblo y la Cámara de Cuentas, en el primero para aumentar a cuatro el número de Adjuntos a la institución, creando la figura del Defensor del Menor, y en el segundo designando expresamente como sector público y, por tanto, fiscalizable a las corporaciones locales y a las universidades públicas.
Por lo que se refiere al resto de la legislación, su característica es, sin duda, la heterogeneidad de materias reguladas y concernientes a ámbitos tan variados como las consultas populares locales, el voluntariado, las líneas de transporte de mercancías, las carreteras o las cámaras oficiales de comercio, entre otras.
El número de proyectos presentados ha dado lugar a un sostenimiento de la actividad legislativa equiparable a la anterior legislatura.
La iniciativa legislativa del Parlamento ante las Cortes Generales
El artículo 87.2 de la Constitución Española otorga a las Asambleas de las Comunidades Autónomas el derecho de iniciativa legislativa, remitiendo a la Mesa del Congreso una proposición de ley y delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. El Parlamento de Andalucía ha utilizado en tres ocasiones esta vía y ha obtenido de las Cortes Generales la aprobación de las dos primeras, y la tercera está a la espera de que se debata en la próxima legislatura del Congreso.
La primera de ellas, presentada durante la I legislatura y sumada a las que se formularon desde Cataluña y Aragón, dio como resultado la Ley sobre Prerrogativas y Garantías de las Figuras Similares al Defensor del Pueblo y Régimen de Colaboración y Coordinación de las Mismas, cuyo objeto, como se desprende del título, fue establecer instrumentos de colaboración y evitar duplicidades entre las actuaciones del Defensor del Pueblo del Estado y los Defensores de las Comunidades Autónomas. La segunda proposición, cuyo contenido fue modificado en la tramitación parlamentaria de las Cortes, se procedió a la declaración del Parque Nacional de Sierra Nevada, participando, en consecuencia, esta zona del territorio de Andalucía de los beneficios derivados de dicha calificación. La tercera proposición es relativa a la modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, de forma que se posibilite la protección social y la contratación laboral de los investigadores.
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